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论政党协商的现状与机制创新

发布者:本站原创   发布时间:2018-09-27

 

摘要:政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容,是社会主义协商民主体系的重要组成部分。在发展和完善政党协商过程中,必须厘清政党协商内涵和主体,发现和解决政党协商实践中存在的问题,提升政党协商透明度,努力延伸政党协商层级,增强民主党派参与协商的主动性,提升协商主体协商能力。本文试图对上述问题,做一些粗浅的探讨,以期对日臻完善的政党协商机制有所裨益。

关键词:政党协商;内涵;特点;现状;发展

 

2015年10月,经中共中央同意,由中办印发的《关于加强政党协商的实施意见》(以下简称《实施意见》),对新形势下推进政党协商作出了系统性设计,明确了指导思想和重要意义,规范了内容、形式、程序和保障机制,并就如何加强和完善中国共产党对政党协商的领导提出了要求,为深入推进政党协商提供了重要的制度规范和保障。《实施意见》的出台进一步彰显了中国发展和完善契合中国实际的民主政治的决心和勇气,也展现了中国坚持走中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

一、政党协商的内涵和特点

《实施意见》指出,政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式。它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容,是社会主义协商民主体系的重要组成部分,是中国共产党提高执政能力的重要途径。

从《实施意见》对政党协商的定义可以看出,政党协商是在中国共产党领导下,中国共产党同各民主党派就党和国家重大方针政策、重要事务进行的政治协商。它以中国多党合作制度为制度载体,以中华人民共和国宪法为根本保障,以民主集中制为根本运行原则,开辟了一条共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政的“民主新路”。由此也不难看出,政党协商具有协商主体的特定性、协商内容的公共性、协商行为的组织性、协商参与的互动性等特点,在党和国家工作大局中具有不可替代的重要地位和作用。

1.协商主体的特定性。从字面上来看,政党协商的主体主要是指执政的中国共产党与参政的各民主党派,但在现实当中也包括无党派人士和工商联。《实施意见》指出:“无党派人士是政治协商的重要组成部分,参加政党协商”。“工商联是具有统战性的人民团体和商会组织,参加政党协商”。就无党派人士而言,虽然“在形式上没有结成党派,但实质上是有党派性的”。《中国共产党统一战线工作条例》(试行)明确规定:“无党派人士可以参照民主党派履行职能”。工商联作为政治惯例参加政党协商,有历史依据和现实需要,但在理论和政策层面必须有清晰的认识和区分,“工商联不是政党,不要往政党上靠”。

2.协商内容的重要性。《实施意见》指出,中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括:中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件;宪法的修改建议,有关重要法律的制定、修改建议;国家领导人建议人选;国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况;关系改革发展稳定等重要问题;统一战线和多党合作的重大问题;其他需要协商的重要问题。可以看出,政党协商内容主要是党和国家重要方针、政策,重大公共事务,涉及的是事关全局的重要事项。

3.协商形式的灵活性。根据《实施意见》有关规定,政党协商可以采取会议协商、约谈协商,也可以采取书面协商,既可以由中共中央负责同志发起协商,也可以由民主党派中央主要负责同志提出约谈。需要明确的是我国的政党协商,不是两个党的“协商共治”,也不是多个党的“你争我夺”,而是在中国共产党的领导下,中国共产党执政,民主党派参政,多党合作共事,共同致力于中国特色社会主义伟大事业。

4.协商行为的组织性。政党协商具有严密的组织程序。《实施意见》专门规定了会议协商、约谈协商、书面协商三种协商形式的协商程序。每一种协商形式分别有谁来发起、有什么单位负责组织、有谁负责落实等都做了明确规定。可以说政党协商作为协商民主的“重中之重”,是组织化程度最高的协商民主形式。

二、政党协商的现状

协商民主发展到今天,已经广泛渗透到国家政治社会生活的各个层面,协商内容涵盖我国经济社会发展的各个方面,而且还在不断丰富和发展。新时期的政党协商已经成为我国协商民主的“排头兵”和“领头雁”,2015年2月,中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,把政党协商列为七种协商民主形式的第一位。在政党协商实践中,中共各级党委高度重视政党协商,在决策之前和决策之中积极和民主党派协商有关事项,无论是关于改革发展稳定重大问题,事关人民群众切身利益的问题,还是重要的人事安排,都能听取民主党派的意见。从协商过程看,当今的政党协商更加强化了彼此的互动,促使民主党派积极参与到政党协商中来。

政党协商作为中国特色社会主义民主政治的重要表现形式,在国家治理体系中发挥了重要作用,突出表现在四个方面:一是团结精英。我国八个民主党派主要成员是知识分子,是社会各方面、各领域的党外精英。民主党派在自身组织发展过程中,将这些进步的党外优秀人士吸纳进成员队伍,通过思想政治教育,增强党外精英人士的政治认同,从而最大程度地凝聚力量,共同致力于中国特色社会主义建设。二是咨政建言。民主党派都具有自身特色和优势,有的党派成员还是某一领域的权威专家,在一些政策领域形成了相对优势,对公共政策制定有很大发言权。所提意见建议比较中肯,能够促进党和政府科学决策、民主决策。三是民主监督。由于民主党派立场超脱,有利于摆脱部门利益影响,民主党派在履职过程中,在坚持四项基本原则的基础上,能“不偏不倚”,实事求是地指出利弊得失,从而加强和改善执政党的领导及改进政府的工作。四是政治参与。民主党派的政治参与主要体现“一参加,三参与”,即:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。

目前,从我国政党协商的实际运作情况来看,较好地发挥了团结精英、咨政建言作用,但民主监督、政治参与则有待进一步强化。主要表现在:一是民主监督的监督方主动性不够。有些党派成员认为民主监督是摆设,作用不大,对监督缺乏热情。有的怕惹麻烦,怕捅篓子,怕打击报复,不愿监督。有的对政策、情况不熟悉,不善于监督。二是民主监督的约束力不强。民主党派的民主监督不具有法律的约束力和纪律的强制性,因此,民主监督意见的采纳更多是依靠批评和建议的准确性、全面性、客观性和建设性。三是民主党派在省市县乡层面政治参与力度逐级递减,政治协商在县乡层面缺少基础和条件,民主党派成员在政府、人大、政协领导班子及其部门的实职安排中还有不尽人意的地方。

、政党协商的发展和完善

新形势下推进政党协商的发展和完善,应该在继续充分发挥团结精英、咨政建言作用的同时,创新机制、完善制度,更好地发挥其民主监督、政治参与作用,从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

1.提升政党协商透明度。公开透明本身就是一种重要的监督。要更好发挥政党协商的民主监督、政治参与作用,一个非常重要的途径是逐步提升政党协商的透明度。目前政党协商的透明度很低,媒体的报道形式也比较单一,传递的信息量很少,各政党在协商过程中提出了哪些具体的主张、意见和建议,在报道中很少涉及,给老百姓的感觉就是“图形式”“走过场”。应加大对政党协商的宣传力度,将政党协商的过程置于公众的关注和监督之下。公开协商过程与结果,让公众尤其是各党派所联系群众了解民主党派的政策主张,以及执政党多大程度上吸纳了民主党派的政策主张。利用公开透明的宣传,倒逼参政党认真调查研究,切实提高自身协商能力和建言献策质量,也推动执政党不断提高在政党协商过程中的领导水平。

2.延伸政党协商层级。当前我国政党协商层级主要是在中央、省、市三级,这与当前多党合作制度在纵向上的基本格局尤其是民主党派组织建设的现状是相吻合的。但并不是说,在县乡基层就不需要政党协商。从当前情况来看,在县级,民主党派地方组织总体上不是很健全,但也有一些县(市、区)建有1个及以上民主党派基层组织。随着经济社会发展,利益格局的调整,县乡基层同样面临着大量需要协商的事项,民主党派基层组织在参与政党协商中的作用将日益重要。因此,一方面要支持民主党派加强市级组织建设,另一方面要允许和鼓励有条件的县(市、区)结合实际开展政党协商。

同时,要推动政党协商实施的效应向乡镇(街道)、社区、企事业单位等基层空间辐射,通过协作共建等形式全面带动中共基层党组织与民主党派基层组织合作共事、相互促进。具体实践中,可以采取“合作共建”或“结对共建”的方式进行。如江西民盟基层组织与南昌市青云谱区洪西社区党组织开展的“社区共建”活动,就充分发挥了民主党派基层组织在社区治理中的作用。再如,近年来,江西各民主党派省委会结对帮扶广昌县一个乡镇,民主党派地方组织与中共县区、乡镇组织共商民生大事,共推合作项目,共解基层难题,有效促进了县乡基层经济社会发展和民生改善。在这里,共建的一方为中共党组织,主要是乡镇党委、街道党工委、社区党组织或企事业单位党组织;另一方为民主党派组织,主要是民主党派基层组织和县级地方组织。民主党派所扮演的角色不仅仅是协商参与者,同时也是基层公共事务的合作共治者。尽管这并非严格意义上的政党协商,但对于更好发挥民主党派的积极作用,夯实多党合作的社会基础,体现多党合作的制度效能,具有重要探索和示范意义。

3.增强民主党派参与协商的主动性。要充分利用书面协商(又称“直通车”)、约谈协商两种协商形式为民主党派打开的协商通道,推动民主党派积极履职。一方面,要继续发挥书面协商的快捷直接作用。在协商实践中,民主党派通过提出书面意见、建议直接报送党中央和国务院,是中国共产党和各民主党派之间的传统,也是实践中运用最多的政党协商方式之一。实践也充分证明,民主党派通过“直通车”渠道可以对公共政策制定产生重要影响。比如,2015年5月,全国人大常委会副委员长、民盟中央主席张宝文纪念中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(简称“5号文件”)颁布10周年,在《人民政协报》撰文说,10年来,民盟中央参与历次高层协商,向中共中央、国务院递交了70多份政策建议信,为促进科学发展、民生进步、社会和谐建言献策,许多意见建议得到高度重视并被采纳。

另一方面,民主党派要勇于、善于利用约谈协商。《实施意见》指出:“民主党派中央主要负责同志可约请中共中央负责同志个别交谈,就经济社会发展以及参政党自身建设等重要问题反映情况、沟通思想”;“民主党派中央主要负责同志提出的约谈,可由中共中央统战部报中共中央,并协助中共中央办公厅落实”。可以看出,不仅中共可以约谈民主党派,民主党派也可以约谈中共。因此,要用足、用活现有政党协商政策,认真研究和积极探索民主党派主要负责同志发起约谈的制度和机制,让这种协商形式真正运转起来。

4.提升协商主体协商能力。作为协商主体,中国共产党和民主党派都面临提升协商能力的问题。对中国共产党而言,重点是强化领导干部的政党协商意识,熟悉政党协商方法,总结政党协商经验,推进政党协商实践。对民主党派而言,重点是通过加强领导班子建设和人才队伍建设,提高履职能力和协商水平。

政党协商能否转化成高质量的治理资源,一个很重要的关键点在于民主党派能否主动地参与协商以及能否提高协商的能力和水平。民主党派参与政党协商不仅需要有战略眼光和合作精神,更需要掌握与政党协商相关的专业知识以及一定的协商方法和沟通技巧。应当说,政党协商地位的凸显,为民主党派更好发挥作用提供了重要机遇,也提出了更高要求,带来了更大压力。面对拥有丰富的人才资源、知识资源、信息资源、财政资源和治国理政经验的中国共产党,民主党派的传统优势尤其是人才和智力优势面临现实挑战。因此,支持民主党派加强协商能力显得尤为迫切。

首先,要支持民主党派切实提高协商建言的专业化水平。专业化不是学术化,也不是专职化,而是强调用专业的知识、精神和方法研究特定政策问题。其次,要支持民主党派充分发挥整体优势。政党协商的参与者一般是民主党派的负责人,但其所提意见建议应是本党派意志的集中与智慧的结晶。因此,在协商前,应在民主党派内部进行充分讨论,做到集思广益,进而形成能代表党派组织的意见建议。再次,要支持民主党派在特定政策领域形成相对优势。在协商议题非常广泛而民主党派的资源和能力相对有限的条件下,在与中共的合作与协商中,要更好凸显八个民主党派作为一个整体的作用,而具体到每个党派,则应依托各自的专业优势和人才优势选择特色领域和优势领域,以此获得话语权,形成政策影响力。最后,要支持并有计划地培养、重用民主党派中有较高政治把握能力、参政议政能力、组织协调能力、合作共事能力的人员担任政府、人大、政协及组成部门的实质领导干部,以为政党协商积蓄人才。

5.要建设民主党派特色智库。民主党派参政议政不能单打独斗,也不能闭关自守,要注重整合党际资源开展联合攻关、借助智库力量推进参政议政、借助社会组织延展党派手臂、借助媒体形式拓宽信息渠道,从而真正构筑起开放的工作平台。当前,应重点研究和探索加强民主党派智库建设的有效途径和运行机制。《实施意见》指出,要“支持民主党派密切与党政有关部门、人民团体、高等学校、科研院所的联系,完善民主党派参政议政工作机制,建立具有自身特色、服务参政议政的智库”。新形势下加强民主党派智库建设,一方面要注重体现党派特色(包括界别特色和参政议政特色),另一方面要注重以统战的方式建设民主党派智库,在调动党派成员积极性、盘活“存量”的基础上,积极探索吸纳和整合党派外力量和智慧以提高建言献策质量和水平的有效机制。事实上,近年来,各民主党派在实践中也在不断探索如何在整合党内资源的基础上,吸纳党派外的力量和智慧,进而提高建言献策的质量和水平。2010年,民进中央与北师大共建中国教育政策研究院,力图将其打造成为中国教育政策研究与咨询的国家智库。2014年,民革中央与上海师范大学联合成立“协商民主与公共政策研究中心”;九三学社中央与中国人民大学签署合作协议,共同推进大数据技术引用,开展舆情分析支持议政建言,并共同建设公共政策研究中心;农工党中央与中国社科院研究生院签署框架协议,共同推动人才联合培养战略合作;民盟中央成立国情研究中心,与国土资源部、商务部等部委以及上海社科院、中国教育科学研究院、中国旅游研究院等科研机构建立合作关系。2016年,民革中央推动首批国家高端智库武汉大学国际法研究所智库成立。实践证明,建立民主党派特色智库,既能充分民主党派优势,有效整合党派内外智力资源,也能充分团结、吸纳党派外的知识精英,共同服务于国家经济社会发展,是民主党派提升参政议政能力、政治协商能力的重要途径。

(赵金华)

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