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完善法治环境 护航生态文明建设

发布者:本站原创   发布时间:2018-09-13

 

 

中共十八大以来,国家对生态文明建设越来越重视,生态文明的法治建设也提上日程。但是,目前我国对生态文明法治建设的重视程度相对较低,其价值和地位没有凸显,具体表现为生态环境立法不完善,执法没有落到实处,司法监督力度不够。为此,党和国家有必要加强和加快生态文明的法治建设,从而保障生态环境的可持续发展。

我国生态文明法治建设存在的主要问题

我国生态环境保护法律体系基本建成,但生态环境质量令人堪忧,生态文明法治建设还存在诸多问题

一、立法问题

第一,在生态环境保护方面缺少一部基本法。当一个国家的经济发展和公民对利益的追逐以牺牲本国生态环境为代价时,生态环境恶化就成为该国公民生存和发展所要面对的基本问题,国家就应该制定一部生态环境保护的基本法,以基本法的权威去统领其他法律,增强生态环境保护的力度。我国现有一部环境保护法,但它并非由全国人大制定的基本法,在立法层级上只属于一般法律,效力不足,这就导致环境保护法在生态环境保护上缺乏基本法的统领力。

第二,合宪性审查工作不力,导致地方性法规违反法律的错误得不到及时纠正,不能及时防止因执行违法的地方性法律规范而发生的生态环境损害事件。根据最新立法法的相关规定,省级人大、政府和设区的市都可以制定生态环境保护的地方性法规。全国人大将生态环境保护领域的立法权下放到地方人大和政府,使之可以根据本地区实际情况制定地方性法规,这样做是为了给地方较大的立法自主权,但同时又有可能造成下位法违反上位法的情况。

第三,我国的生态环境保护法律体系尚未健全。一是现有的法律未从生态环境保护前提下发展经济和利用资源的角度制定,立法理念存在问题。二是在生态文明建设的重要领域存在明显的法律空白,缺乏防治重金属和有毒有害化学物质对土壤和生态环境损害的专门性法律。三是我国还缺少一部相对统一的生态环境保护程序法,现有的生态环境保护程序法规分布在各个部门法律之中,没有相对统一的程序规定。

二、行政执法问题

第一,地方生态环境执法机关屈服于地方主要领导经济发展重于生态环境保护的指导思想。从环境保护行政执法的角度来看,中央的环境保护政策很难得到地方政府的认真落实。地方政府在生态环境保护和地方经济发展之间存在难以协调的矛盾,原因有二:一是地方政府的财政负债过多,土地财政收入在慢慢减少,这就使得地方政府为了减少负债而对资源过度开发,盲目招商引资,在引进企业的时候没有进行“排污”筛选。二是地方政府存在短视的政绩观,希望在短期内提升政绩,从而导致环境保护的长远利益被忽视。

第二,现行法律授予生态环境执法机关的执法权力相对执法任务来说有些薄弱。具体表现为执法机关只有较轻的罚款权,无惩罚性罚款权;对污染企业无停业权、关闭权;执法人员不足,执法装备差,经费不足。

第三,执法体制存在两大弊病。一方面,生态环境监管执法职责部门分割严重,目前环境保护部门对环境实行统一监督管理,相关行政主管部门实行专项监督管理相结合的执法体制,造成监管内耗,难以形成合力。另一方面,地方生态环保部门的领导体制仍是以地方政府为主、上级环保部门为辅的双层领导体制,生态环境监管执法易受地方政府掣肘。

三、司法问题

司法解释趋严,使检察机关和社会组织通过环境公益诉讼保护生态环境的应然作用没有发挥出来。从2013年至2017年的五年期间,全国法院审理的生态环境损害赔偿案件只有1.1万件,检察机关提起的环境公益诉讼案件只有1383件,社会组织提起的环境公益诉讼案件只有252件。

国外的有益经验及对我国的启示

荷兰经济发展水平较高,生态环境保护工作也做得较好。首先,荷兰在环境保护立法方面采用科学的方法。荷兰有针对各种生态环境问题的法律,包括海域污染控制法、空气污染防治法、土壤污染治理法等,这些组成了荷兰比较完整的环境法体系。荷兰更重视各个环境保护法律的协调,在制定每个领域的环境保护法律时,善于利用立法技术和程序。其次,荷兰重视提高环境保护法律的地位,树立环境保护法应有的形象。荷兰在1995年制定了环境管理法,该法律的出台给世界各国环境保护立法提供了方向,这部法律在内容上更强调综合性和合理性,在地位上强调基本法属性。

瑞典在环境保护方面的特点是措施比较细致和完善,其最为主要的成就是森林生态环境保护制度。瑞典森林资源的利用和开发不仅能够自给自足,且在世界森林出口贸易中占很重要的地位。瑞典在1903年通过了森林法,并不断完善,明确了环境目标和生产目标必须置于相同地位,控制采伐量,重视林业教育和科研工作,具体表现为砍伐一棵树必须补栽两棵幼苗。这种做法使得瑞典每年能够净增长0.2亿立方米的树木。

美国坚持环保执法和环保立法相结合,并以环保执法为中心。美国的环境生态保护工作开始于20世纪50年代,截至目前,已经形成了涵盖所有领域的生态环境保护法律体系,主要有清洁空气法、清洁水法、联邦农药法等。这只是联邦政府制定的一些环境保护法律,有些州议会制定的环保法律比联邦法律还要严格。同时,美国在环保执法上形成了多层级、多领域的执法体系,1970年成立环保局负责全国的环保工作,其权力由法律授予,制定环境保护政策和具体细则,拥有环境保护监督权。环保政策由各州政府以及下属的环保工作组执行,环保局拥有实质性的权力对地区政府进行制约,同时,对地区政府首长在环保工作出现失误造成环境污染时有刑事调查等权力。

国外的先进经验给我国生态文明法治建设的启示是:

第一,重视环境保护法的法律地位并将其置于基本法地位,并提高我国环保方面的立法技术,让我国环保法律体系更加协调。

第二,环境保护和经济发展两者的地位至少相同,或环境保护的地位高于经济发展,在经济发展的同时应该对可再生资源进行补偿从而保持资源的平衡。同时,要严格控制资源利用量和污染排放量,规定每年资源的开发量,在我国,各个地方经济发展程度不同,可利用的资源和排放量也不相同,因此,需要对各个地方制定具体的标准。

    第三,针对我国目前环境执法不严、执法不统一的情况,我国应适当提高环保部门的地位,在法律上赋予环保部门一些实质性权力。

加强和加快我国生态文明法治建设

一、完善和协调生态环境保护立法

第一,将环境保护法修改为生态环境保护法,确立在生态环境得到妥善保护的前提下才能发展经济和获取生存与发展资源的立法原则,将生态环境保护法提升为基本法。生态文明法治建设的完善,首先要坚持立法为导向立法的侧重点应更多关注生态环境保护。在法律层级上,全国人大应该将生态环境保护法置于基本法的地位,丰富环境保护法的基本原则,完善环境保护法的监督机制。

第二,对生态环境保护程序进行统一立法。我国有必要制定统一的生态环境保护程序法,其规定可以主要体现在自然资源开发和利用项目的环保评估、公众的参与、环境保护的信息公开等程序上面。这可改变我国普遍存在的重实体、轻程序的立法现状,同时可以弥补环境保护实体法在现实操作中存在的不足。

第三,填补生态环境保护立法的空白,制定防治重金属和有毒有害化学物质对土壤和生态环境损害的专门性法律。

第四,加强全国人大宪法和法律委员会对地方生态环境立法的监督。地方立法应该保证不和上位法冲突,与环境保护法律体系相协调,制定具有地方特色的环境保护机制。地方人大在立法过程中要重视环保,不屈服于一些地方领导的经济发展优先的思想。全国人大宪法和法律委员会要及时对地方人大及其人大常委会制定的所有涉及生态环境的规范性文件进行审查,加强立法监督。

二、提高生态环境执法的效力

我国近期对生态环境保护执法采取了一些改革措施,反映出中央对于环保行政执法的重视,在执法力度加强的同时更加强调环保执法责任的落实。但是,一些措施在地方生态环境执法部门并没有得到有效实施,中央与地方存在不同的执法要求。因此,为了更好地解决生态环境执法问题,我国还需做到以下几点:

第一,建立生态环保执法反馈机制,及时向公众公开执法的情况。执法反馈机制不仅可以让公众更好地了解生态环境执法的效果,还能保障公众对生态环保执法的知情权,以便社会公众参与监督。

第二,加大对党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的实施力度,引导地方主要领导树立在生态环境得到妥善保护的前提下发展经济和获取生存与发展资源的理念,使地方生态环境执法机关执法时减少来自于地方主要领导的阻力。

第三,加强生态环境执法机关的执法力量。赋予生态环境执法机关惩罚性罚款权,对污染企业的停业权、关闭权,增加生态环境执法人员的数量、执法装备及经费。

第四,改革生态环境的执法体制。组建独立的国家生态环境监察总局,将分散的生态环境执法职能和权限交给其统一行使。建立跨省的生态环境监察局,作为国家生态环境监察总局的派出机构,解决跨区域生态环境执法监察问题。设立省级及省级以下的生态环境监察局,实行省以下生态环境监察垂直领导体制。

三、提高环境公益诉讼对生态环境的司法保护力度

首先,要完善环境公益诉讼的主体规定。现行法律对环境公益诉讼的提出主体要求为检察院、行政机关、社会组织;在民事诉讼中对于社会组织主体有两个要求,在设区的市以上人民政府民政部门登记和连续从事环境公益诉讼五年以上无违法记录。现行法律对提起公益诉讼的社会组织的严格规定不符合当下社会组织积极参与环境保护监督的需要。在民事公益诉讼中提起主体应该以社会组织为主,国家机关为补充,逐渐放开社会组织的准入门槛。其次,建立环境公益诉讼专家陪审员制度。现实中法官和辩护人对于环境中的专业问题难以进行科学的判断和辩论。因此,环境公益诉讼应赋予专家陪审员具体程序规则的地位。同时,应该在诉讼程序中规定专家陪审员只对案件事实部门提出意见,不能参与案件的法律问题讨论。另外,还需要对专家陪审员的选任条件以及出现违法的惩罚追究机制进行完善。最后,合理安排公益诉讼费用。目前,我国提起环境公益诉讼的费用较高,导致许多社会组织对提起环境公益诉讼心有余而力不足。对于社会组织提起的公益诉讼,法院可以按件收取诉讼费,国家也可以利用环保基金进行补贴。

此文已2018年群言第九期

   

作者简介:黎晓武  教授,法学博士,南昌大学宪法与行政法学硕士点导师。1997年7月华东政法学院宪法与行政法学硕士毕业,2005年6月苏州大学法学院宪法与行政法学博士毕业。从1997开始在南昌大学法学院从事教学与科研工作,专业研究特长为宪法学、行政法学、行政诉讼法学。在《法学》《法律科学》等CSCI、中文核心期刊上发表法学专业论文三十多篇,主编教材《宪法基本原理》一书,出版专著《司法救济权保障》一书,获得省级科研奖四个,主持和参加省级以上课题多项。兼任江西省宪法学会副会长;江西省行政法学会常务理事;江西省立法研究会理事等职。是江西省“五五普法”“六五普法”讲师团成员;南昌市“七五普法”讲师团成员。2010年以来,在省市法院、行政机关、企事业单位就依法治国、宪法、依法行政等专题做了多次讲座。北京中银(南昌)律师事务所兼职律师。

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